Журнал "Бюджет" • 02 • 2010
Реформа государственного управления в Российской Федерации, частью которой является и реформирование системы управления государственными финансами, продолжается. В конце 2009 года в Томской области завершился проект по внедрению системы управления бюджетными расходами «по результатам» на базе современных информационных технологий. Он стал не только логическим продолжением проводимых в области реформ, но и новаторским в части полученных результатов. В чем именно заключается новизна данного проекта, рассказывает заместитель начальника Департамента финансов Томской области - Вера Плиева.
Томская область постоянно активно участвует в реализации мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. А с 2006 года реализация этих мер осуществлялась в рамках комплексной Программы реформирования региональных финансов Томской области на 2006–2008 годы, основной целью которой было создание эффективной системы планирования и контроля за результативностью деятельности органов исполнительной власти Томской области. Ее исполнение должно было позволить устранить негативные факторы и проблемы устоявшейся системы управления общественными финансами региона. В рамках программы предполагалось обеспечить утверждение необходимой нормативно-правовой и методической базы, внедрить в практику бюджетного процесса использование новых инструментов.
К 2008 году нам удалось добиться определенных положительных результатов. Прежде всего, была разработана принципиально новая для нас модель управления государственными финансами Томской области, которая базировалась на двух основополагающих принципах:
взаимосвязи стратегических целей и задач региона с целями определенного ведомства и теми услугами, которые оказываются в рамках достижения целей;
взаимосвязи целей и показателей деятельности органов исполнительной власти и учреждений с бюджетными расходами.
Начался переход на качественно новый уровень бюджетного планирования, когда планирование начинается не с расчета потребности на содержание сложившейся сети учреждений, а с оценки необходимого потребителям объема бюджетных услуг. Объем и перечень данных услуг должны быть ориентированы на выполнение целей и задач ведомств, которые в свою очередь направлены на реализацию стратегических целей Томской области, обозначенных в Стратегии развития области до 2020 года и Программе социально-экономического развития Томской области.
Для реализации новой модели стратегического планирования и формирования бюджета был разработан и принят целый ряд нормативно-правовых документов (в общей сложности по всем направлениям реформирования более 50). В них с учетом сложившейся на тот момент на федеральном уровне практики была определена система планируемых к использованию инструментов результативного управления, таких как доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные и долгосрочные целевые программы (ВЦП и ДЦП), реестр расходных обязательств и др.
Основные этапы реализации программы
На тот момент утвержденная модель управления государственными финансами казалась нам логически выстроенной и полностью увязанной посредством указанных инструментов. В дальнейшем попытки реализовать ее с использованием информационных технологий выявили проблемные точки. Но об этом чуть позже, а сначала коротко об основных этапах реализации Программы реформирования и возникших при этом трудностях.
Начиная с 2007 года ведомства впервые разрабатывают ДРОНДы и ВЦП, для чего формулируют цели и задачи своей деятельности, которые должны соответствовать стратегическим и среднесрочным целям региона, определяют показатели их достижения. При их формировании выяснилось, что далеко не все органы государственной власти Томской области могут четко сформулировать стоящие перед ними цели и задачи, а также определить, какими целевыми программами и мероприятиями обеспечить решение поставленных задач. Непростым делом оказалась и разработка показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, не имеющих подведомственной сети учреждений.
Таблица 1
В том же 2007 году был утвержден консолидированный перечень государственных (бюджетных) услуг, включающий в себя не все услуги, а лишь относящиеся к отраслям социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, молодежная политика и др.). Разработка данного перечня представлялась чрезвычайно важной задачей, так как в конечном итоге деятельность органов государственной власти и направлена на оказание различного рода государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам непосредственно либо через сеть подведомственных учреждений. И уже тогда нам было очевидно, что ВЦП должны базироваться на перечне государственных услуг.
После создания консолидированного перечня государственных услуг мы приступили к разработке стандартов их качества. Это была одна из наиболее трудных задач, с которыми мы столкнулись, и решение которой в определенной степени мы все же нашли. 13 марта 2008 года принят Закон Томской области № 43-ОЗ «О стандартах качества государственных услуг, оказываемых за счет средств областного бюджета в отраслях социальной сферы (бюджетных услуг)». Он установил направления, по которым разрабатываются стандарты, основные требования к стандартам, порядок их разработки, утверждения и применения, контроль за их соблюдением. Принятие закона проходило тяжело и вызвало множество споров в рядах депутатов Томской областной думы. Непосредственно сами стандарты качества утверждались постановлениями администрации Томской области. В настоящее время установлены стандарты качества в семи отраслях социальной сферы.
В июне 2008 года разработан порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг. Исполнительные органы государственной власти Томской области, ответственные за организацию оказания услуг в отраслях социальной сферы, разработали и довели до подведомственных учреждений государственные задания. Формировались госзадания исходя из принципа: одна услуга (из перечня услуг) — одно госзадание (в дальнейшем этот принцип себя не оправдал).
Предпосылки создания новой модели
Итак, к 2008 году в Томской области существенно изменились подходы к процессу бюджетного планирования, и во много раз увеличился объем используемой при этом информации. Ведь речь уже шла не только о финансовых показателях, но и об объеме и качестве услуг, о показателях целей, о перечне и структуре самих целей.
Учитывая это, Департамент финансов Томской области для оптимизации процесса планирования, структурирования накопленной информации поставил задачу внедрения в 2008–2009 годах информационных технологий. Проект выполняла Компания «Р.О.С.Т.У.». Начинался проект, казалось бы, с решения достаточно тривиальной на сегодняшний день задачи: подготовки технического задания на разработку системы, обеспечивающей технологическую реализацию реформирования бюджетного процесса. Вылилось же решение этой «тривиальной» задачи по сути в разработку новой модели управления финансами региона.
До начала проекта мы планировали, что нам лишь предстоит переложить на программное обеспечение все те схемы и документы, которые уже были реализованы на бумаге. Однако в ходе реализации проекта были выявлены узкие места действующей модели (о чем было сказано выше).
Вот некоторые из них:
хотя в нормативно-правовых документах и присутствовало требование соответствия целей и задач ведомств стратегическим целям региона, на практике оказалось, что четкого понимания, какой именно уровень (из трех) системы стратегических целей должен стать «исходным», не было. Одна цель ведомства могла быть направлена на достижение нескольких тактических целей региона;
система стратегических целей зачастую не имела значений показателей. Значение показателя указывалось как «положительная динамика» в течение ряда лет;
согласно нормативно-правовым актам существует два типа ВЦП. Первый включает мероприятия, направленные на реализацию функций ведомств, носящих постоянный характер. Второй тип ВЦП должен предусматривать реализацию мероприятий, носящих срочный характер. При разработке ВЦП ее типизация была не востребована;
ВЦП базируются на перечне государственных услуг. Государственные задания также формируются с использованием данного перечня. Казалось бы, все верно. Но при этом целевые программы и госзадания никак не были взаимосвязаны. Дело в том, что разработка и утверждение порядка формирования государственных заданий осуществлялись позже разработки и утверждения базовых нормативно-правовых актов реформирования бюджетного процесса. В итоге это повлияло на «невстроенность» в общую модель такого важного инструмента, как госзадание.
Новая модель управления региональными финансами
Исполнитель проекта, Компания «Р.О.С.Т.У.», с учетом выявленных несоответствий разработала и предложила нам новую, усовершенствованную модель управления региональными финансами — модель управления региональными финансами, ориентированную на цели и результаты. Важным стал факт, что новая модель управления реализована не только методологически, но и технологически в автоматизированной системе БИС-СБОР. Тщательно проанализировав данную модель, мы решили принять ее как основу для продолжения реформирования бюджетного процесса.
Внедрение системы осуществлялось в течение 2009 года. В первую очередь Департамент экономики Томской области доработал систему стратегических целей региона в части определения значения по каждому из показателей. Далее в процесс испытания внедрения новой модели на базе БИС-СБОР были включены ведомства. Это Департамент социальной защиты населения Томской области и Управление начального профессионального образования Томской области. Надо отметить их активное участие и заинтересованность при реализации данного проекта. Сотрудники ведомств сформировали в БИС-СБОР взаимосвязанную с «верхним» уровнем целей иерархичную двухуровневую систему целеполагания ведомства (цели ведомства — задачи), определили перечень и значения показателей по каждой из целей, согласовали их с Департаментом экономики, ответственным за это направление. Сотрудники ведомств, используя систему целеполагания и полученные объемы предельных ассигнований, по каждой из задач разработали целевые программы.
На следующем этапе пилотные ведомства на основании проектов целевых программ, предельных объемов ассигнований в целом по ведомству, поступивших предложений от учреждений по объемам услуг формировали государственные задания по каждому подведомственному учреждению. В госзадании, доведенном до каждого учреждения содержится информация о перечне услуг, о показателях объема и качества оказываемых услуг и прочая необходимая в соответствии с требованиями статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ информация. Одновременно с государственным заданием учреждения получили данные о предельных объемах бюджетных ассигнований.
Полученная информация явилась основой для подготовки учреждениями обоснований бюджетных ассигнований — документа, в котором расходы учреждения представлены в разрезе услуг и связаны с объемом их оказания при заданных значениях качественных показателей.
Результаты апробации проекта
В итоге апробации проекта на пилотной группе:
сформирована иерархичная система целеполагания от стратегической цели региона до конкретной услуги (см. рис. 1). Определены четкие правила взаимосвязи целей «верхнего» и «нижнего» уровней. Все цели имеют свои показатели результативности;
все используемые инструменты бюджетного планирования увязаны между собой. При этом ведомственная целевая программа направлена на реализацию одной задачи ведомства и формируется в разрезе услуг (или мероприятий). Госзадание, формируемое с учетом целевых программ, одно для учреждения, при этом в него может входить несколько услуг;
определены финансовые ресурсы, необходимые для реализации поставленных целей (см. таблицу 1);
все бюджетные расходы по группе пилотных ведомств и учреждений увязаны с показателями их деятельности.
Результаты первых испытаний подтвердили: модель жизнеспособна и оправдывает свое назначение. Поэтому в рамках того же проекта нами было принято решение присоединить к первым пилотным ведомствам еще одно. Им стал Департамент культуры Томской области. Выбор был неслучаен. Учитывая, что сеть подведомственных ему учреждений относительно невелика, удалось оперативно и в полном объеме включить Департамент культуры в новую модель управления.
В ноябре 2009 года внедрение системы БИС-СБОР на пилотной группе учреждений и ведомств было завершено. Выстроенная система управления по целям и результатам обеспечила связь стратегического и бюджетного планирования, финансовых ресурсов с показателями деятельности через используемые инструменты БОР.
Мы понимаем: реформирование на этом не закончено. У нас есть полное осознание того, что предстоит сделать в ближайшей перспективе:
утвердить необходимые изменения в нормативно-правовой базе;
продолжить тиражирование новой модели управления в ведомствах и учреждениях, не вошедших в пилотную группу;
увеличить долю программных расходов бюджета.
Резервы для этого есть. И главная задача, которую мы видим сегодня, — не останавливаться на достигнутом и двигаться только вперед.
