Журнал "Бюджет" • 02 • 2013
Повышение эффективности использования бюджетных средств остается одним из самых актуальных направлений реформ, проводимых в Российской Федерации. Республика Алтай относится к числу субъектов РФ, в которых активность органов власти и общества по реализации комплекса мер в этом направлении уже сейчас дает результаты. Это означает, что Республика Алтай, несомненно, идет в ногу со временем, и в вопросах разработки и внедрения новых инструментов результативного управления финансами является признанным лидером. Об опыте реализации наиболее актуального на сегодняшний день инструмента программно-целевого управления и планирования бюджета – государственных программах – рассказывает министр финансов Республики Алтай Завьялова Ольга Владимировна.
Начну сразу с определения значимости Государственных программ, как нового инструмента управления. Как верно отмечено редакцией, Республика Алтай является одним из немногих субъектов РФ, который уже не первый год имеет выстроенную систему целеполагания, где в иерархической последовательности определены стратегические цели и задачи развития региона, а также тактические цели и задачи для каждого органа власти.
Уже в 2011 году мы могли уверенно говорить о наличии системы результативного управления, модель которой предусматривает взаимосвязь всех элементов стратегического и бюджетного планирования.
Между тем, было осознание наличия факторов, мешающих дальнейшим преобразованиям. Одним из таких факторов являлось отсутствие высокоуровнего элемента управления, обеспечивающего фиксацию тактических целей развития региона (второй уровень стратегических целей) и фиксацию одного конкретного органа власти, ответственного за достижение конкретной тактической цели (вне зависимости от количества отраслевых министерств, чья деятельность непосредственно направлена на достижение цели). Так вот, именно государственные программы и призваны стать таким новым высокоуровневым элементом управления.
Учитывая действия федеральных органов власти в этом направлении и видя перспективу данного инструмента, еще в начале 2012 года мы начали активную работу по разработке и внедрению государственных программ в бюджетный процесс Республики. Нами была поставлена задача сформировать бюджет Республики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов в разрезе государственных программ, при условии корреляции последних с долгосрочными целями развития региона.
То есть, в уже сложившуюся программно-целевую модель управления, включающую систему целеполагания, систему управления деятельностью органов власти и финансовыми ресурсами, нам предстояло встроить новый элемент управления – госпрограммы.
В ходе подготовительного этапа нами были разработаны Положение о государственных программах Республики Алтай, методические указания для органов госвласти по разработке и реализации государственных программ, определен предварительный перечень государственных программ. На основании этого были разработаны проекты государственных программ, направленные на достижение 12–ти утвержденных тактических целей социально-экономического развития Республики Алтай, в том числе в сфере образования, здравоохранения, культуры, обеспечения социальной защищенности и занятости населения, транспортного комплекса, развития внутреннего и въездного туризма и другие. Всего 12 проектов государственных программ по числу тактических целей.
Вместе с проектами государственных программ одновременно возник и ряд открытых вопросов.
Знаю, что коллеги из других субъектов РФ, в настоящее время тоже приступили к аналогичной работе. Так вот, хотелось бы подчеркнуть уязвимость подхода, когда разработку госпрограмм ставят как самоцель. И сразу обратить внимание на вопросы, требующие разрешения (у нас они возникли постфактум первоначальной разработки госпрограмм).
Это вопросы обеспечения оптимальной структуры госпрограмм; определения показателей госпрограмм, с учетом необходимости их взаимоувязки с существующей системой целей и уже принятыми целевыми программами (ДЦП и ВЦП), а также разработанными мероприятиями; обеспечение межведомственного взаимодействия при утверждении и последующем выполнении госпрограмм. Наконец, большая проблема осуществления увязки с бюджетом, с доводимыми до учреждений параметрами заданий.
С целью решения открывшихся вопросов руководством Республики Алтай была начата реализация нового направления реформирования в виде комплексного проекта.
Сложность и масштабность проекта обусловили необходимость привлечения опытных консультантов. Был проведен конкурсный отбор и по его итогам проект выполнялся совместно с методологами Компании «Р.О.С.Т.У.», специализирующимися на создании новых моделей управления и их адаптации к условиям регионов. Результаты проекта доказали своевременность такого решения.
Ответственным за реализацию проекта традиционно являлся финансовый орган. Почему традиционно? – потому что ни для кого из коллег не секрет, что именно здесь сходятся все цепочки межведомственного взаимодействия. Новая результативно-ориентированная модель управления не исключение в этом вопросе, поскольку все элементы этой модели содержат финансовую составляющую.
В первую очередь, участниками проекта была проведена экспертиза действующих в республике программных документов. Не только проектов госпрограмм, но и иных документов. В их числе ведомственные реестры услуг, республиканские и ведомственные целевые программы – всего порядка четырехсот документов, соотносящихся с процессом формирования системы целеполагания Республики Алтай.
Первым результатом экспертизы стал факт недостаточности разработки госпрограмм в формате текста. Стало очевидно, что, по сути, госпрограмма должна представлять собой контейнер уже имеющихся элементов и инструментов. Таких, например, как перечень утвержденных мероприятий целевых программ, утвержденных показателей ВЦП, сроков достижения целей, ответственных за достижение целей и конкретных мероприятий органов государственной власти.
Следующим этапом стала разработка уже непосредственно сотрудниками Компании «Р.О.С.Т.У.» новых уникальных формализованных Правил формирования системы целеполагания Республики Алтай (по примеру эффективной практики существования бизнес-моделей), программно-целевого управления деятельностью органов государственной власти Республики и программно-целевого планирования республиканского бюджета с учетом нового элемента управления – госпрограмм.
В части формирования системы целеполагания данные Правила подробно определяют и описывают:
элементы системы целеполагания и инструменты ее реализации, в том числе порядок постановки целей развития, целей деятельности органов власти, инвентаризации и планирования их деятельности;
механизм декомпозиции целей и задач от стратегических целей и задач до мероприятий;
взаимосвязь используемых инструментов при построении системы целеполагания;
состав участников формирования системы целей и их роли, включая последовательность формирования госпрограмм (т.е. формализованное решение вопроса межведомственного взаимодействия, решение одной из острейших проблем!);
взаимосвязь проектов государственных программ с системой целей социально-экономического развития республики;
порядок определения целевых показателей выполнения стратегических и тактических целей и задач, госпрограмм, подпрограмм, отдельных мероприятий и установления взаимосвязи между ними.
В части программно-целевого планирования республиканского бюджета Правилами максимально подробно описаны:
этапы процесса программно-целевого планирования республиканского бюджета с учетом госпрограмм;
используемые в процессе планирования бюджета инструменты и их взаимосвязи, в том числе: реестры расходных обязательств, предельные объемы бюджетных ассигнований, сметы и сводные обоснования бюджетных ассигнований, планы финансово-хозяйственной деятельности;
состав и полномочия участников процесса в условиях перехода на программно-целевые принципы планирования.
В результате представленных Правил были вынесены необходимые предложения по изменениям в нормативно-правовые акты.
С учетом новых Правил и уже имеющихся наработок были реформированы 12 проектов государственных программ Республики Алтай. Учтены рекомендации Компании «Р.О.С.Т.У.» по составу каждой госпрограммы, а также составу входящих в государственные программы ведомственных целевых программ, пересмотрен перечень мероприятий каждого из ведомств.
Далее, на основании Правил и с учетом проведенной экспертизы была сформирована иерархичная система целеполагания Республики Алтай. Осуществлена взаимосвязь каждой госпрограммы с системой целей развития Республики Алтай. В разрезе госпрограмм сформирован республиканский бюджет на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, соблюдено условие корреляции госпрограмм с долгосрочными целями развития региона. При этом, мы обеспечили возможность и полную готовность формировать бюджет целиком на базе госпрограмм. Но отсутствие до настоящего времени на федеральном уровне решения проблемы программной классификации делает возможным готовить пока что только аналитические срезы.
Реализованный нами проект по внедрению государственных программ максимально охватывает огромный по времени и трудоемкий по затратам процесс стратегического и бюджетного планирования, позволяя «на выходе» сформировать готовый проект республиканского бюджета, увязанный с целями и задачами социально-экономического развития Республики Алтай, и обеспечивающий адекватное и результативное финансовое обеспечение этих целей и задач. Это, действительно, современная модель управления, которая работает на благо региона и его жителей!
Безусловно, нас ждут дальнейшие преобразования. На повестке дня не только необходимость «обкатки» госпрограмм в уже сложившейся в республике системе целеполагания. В числе предстоящих задач мы видим:
создание системы мониторинга эффективности работы органов власти Республики Алтай и учреждений;
создание «Открытого бюджета»: дальнейшее повышение прозрачности бюджета и бюджетного процесса для жителей республики;
установление обратной связи с населением.
Для нас очень важно, чтобы наши жители высоко и в тоже время максимально требовательно оценивали нашу работу, поэтому мы готовы и далее внедрять наиболее перспективные инструменты и последние веяния в сфере государственного управления с обязательным акцентом новых инструментов и новых проектов на результат.
